EDSO: platforma dialoga veidošanai starp Rietumiem un Krieviju

Lai gan publiskajā telpā liela uzmanība tiek pievērsta rietumvalstu darbībai caur NATO un Eiropas Savienību kā pretreakcija Krievijas agresīvajai ārpolitikai, nepietiekami tiek atspoguļotas aktivitātes, kuras norisinās Eiropas Drošības un sadarbības organizācijas (EDSO) ietvaros un ir vērstas ne tikai uz Ukrainas konflikta noregulēšanu, bet arī uz dialoga veidošanu starp Rietumiem un Krieviju. Jo sevišķi nozīmīgi būtu sekot līdzi jaunajām iniciatīvām bruņojuma kontroles jomā, kas var eventuāli skart arī Baltijas valstu reģionu. Līdz ar to šī raksta mērķis ir raksturot EDSO dialoga aktivitātes ar Krieviju un to potenciālo ietekmi uz Baltijas valstu reģionu.

EDSO pirms Ukrainas konflikta

Pēc Ukrainas krīzes publiski visskaļāk izskanējušās aktivitātes pret Krievijas agresīvo ārpolitiku parasti bijušas tās, kuras veic Ziemeļatlantijas līguma organizācija (NATO) un Eiropas Savienība (ES). NATO ir centrālā loma atturēšanas politikas nodrošināšanā, izvietojot savus spēkus pēc rotācijas principa Baltijas valstīs un Polijā, aktīvi strādājot pie papildspēku mobilitātes problēmām, pielāgojot savas komandstruktūras un organizējot regulāras militāras mācības. Visas šīs aktivitātes ir kā pretreakcija uz notiekošo Ukrainā un izslēdz iespējas līdztekus uzturēt dialogu ar Krieviju. NATO—Krievijas padomes darbība tika apturēta jau 2014. gada aprīlī, kā protests pret Krievijas agresiju Ukrainā. Diplomātiskā spiediena rezultātā tika organizētas trīs tikšanās vēstnieku līmenī 2016. gadā un viena tikšanās 2017. gadā, taču bez taustāmiem rezultātiem. Tām visām bija raksturīga formāla viedokļu apmaiņa. Savukārt ES konsekventi pagarina pret Krieviju vērstās sankcijas, un vairums diplomātisko kanālu, izņemot ekonomikas, tieslietu un izglītības jomu, ir arī ­«iesaldēti». Līdz ar to gan ES, gan NATO izmanto tā sauktās spēka diplomātijas instrumentus — militāro spēku koncentrēšanu un sankcijas, kas pašsaprotami apgrūtina dialoga veidošanu ar Krieviju.

Eiropas Drošības un sadarbības organizācija tiek uzskatīta par vienīgo daudzpusējo platformu, kurā ir iespējams veidot dialogu ar Krieviju, jo 57 dalībvalstu vidū ir Krievija. EDSO ir gara vēsture, kas apliecina iespēju kalpot par dialoga platformu starp Rietumiem un Krieviju. Organizācija tika izveidota 1973. gadā un piedzīvoja savu zenītu 80. un 90. gados, kad pēc smagām diplomātiskām cīņām tika apstiprināti savstarpējās uzticēšanās pasākumi un bruņojuma kontroles Eiropā galvenie līgumi — Vīnes dokuments (Vienna Document) 1992, Konvencionālo bruņoto spēku Eiropā līgums (Conventional Armed Forces in Europe Treaty) 1990, Atvērto debesu līgums (The Open Skies Treaty) 2001, un citi. Taču pēc 2000. gada EDSO zaudēja savu aktualitāti, un daudzu eks­pertu vidū izvērsās diskusijas par organizācijas lietderību un pielāgošanās spējām jaunajai drošības videi.

EDSO sāka dēvēt pat par «guļošo skaistuli» (The Sleeping Beauty). EDSO lietu eksperts Pals Dunejs (Pal Dunay), šī apzīmējuma autors, savā rakstā 2005. gadā EDSO gadagrāmatā, norāda, ka agrāk organizācijai bija trīs darbības virzieni (dimensijas) — (1) ekonomiskais, kas skata vides, transporta un enerģētikas drošības jautājumus; (2) humanitārais, kura ietvaros tiek veicināta cilvēktiesību un demokrātiskas, tiesiskas valsts principu ievērošana; un (3) politiski militārais, kura centrā ir bruņojuma kontrole un savstarpējo uzticēšanos veicinošie pasākumi. Tagad pēdējais, kurš ir uzskatāmas par pašu svarīgāko, ir zaudējis savu aktualitāti un gaida «maģisko skūpstu»2. Par galveno iemeslu politiski militārās dimensijas aktualitātes zaudēšanai tiek uzskatīts jauno apdraudējumu transnacionālais raksturs. Pēc Balkānu krīzes Eiropā vai tās pierobežā nebija aktuālu jaunu tradicionāli konvencionālu apdraudējumu, bet to vietu ­ieņēma starptautiskais terorisms. EDSO politiski militārās politikas ietvaros nebija instrumentu, kā risināt šādu jaunu starptautiska rakstura apdraudējumu, kas ir ārpus Eiropas robežām, un to risināšana vienkārši nebija organizācijas kompetencē. Līdz ar to EDSO turpināja darboties citās dimensijās, vairāk pievēršot uzmanību organizētajai noziedzībai, «pieskatot» esošos ilgstošos konfliktus Eiropas pierobežā (Dienvidosetijā un Abhāzijā, Pie­dņestrā un Kalnu Karabahā) un sekojot līdzi vēlēšanu tiesiskai norisei vājās demokrātijās vai režīmos ar noslieci uz autoritārismu (Tadžikistānā, Kirgizstānā, Albānijā, Azerbaidžānā, Mongolijā un citur).

Diskusijas EDSO ietvaros pēc Ukrainas krīzes sākšanās

Līdzīgi kā NATO gadījumā3 Krimas aneksija arī EDSO deva būtisku pavērsienu organizācijas attīstībā. Pēc Ukrainas konflikta sākšanās EDSO iesaiste ir divējāda. Pirmais darbības virziens ir konflikta uzraudzīšana, noregulēšana un atrisināšana. Organizāciju uzskata par «Min­skas 2» vienošanās īstenošanas progresa uzraudzītāju, un tās speciālā novērošanas misija ir vienīgā starptautiskā klātbūtne, ko ir pieļāvušas konfliktā iesaistītās puses.

Novērošanas misijas sastāvā ir neapbruņotas civilpersonas, kuras 24 stundas diennaktī atrodas visos Ukrainas reģionos, lai novērotu un ziņotu par situāciju Ukrainā. Tā arī cenšas īstenot Vīnes dokumentā noteiktos uzticības, caurskatāmības un drošības veicināšanas pasākumus militārajā jomā. Šī misija tiek visai kritiski vērtēta, respektīvi, tās ieguldījumi konflikta noregulēšanā. Tomēr ir jāņem vērā visi politiskie ierobežojumi, un šobrīd izskatās, ka rietumvalstis un Krievija nevar vienoties par kaut ko vairāk. Šīs misijas galvenais ieguldījums ir tās sniegtie ziņojumi par situācijas attīstību konflikta zonā un attiecīgi arī dalībnieku iespēja savākt zināmu izlūkošanas informāciju savām nacionālajām valstīm.

Savukārt otrs darbības virziens ir dialoga uzturēšana ar Krieviju, kas šobrīd ir attīstījusies bruņojuma kontroles jomā. Dialoga uzsākšanas autors ir bijušais Vācijas ārlietu ministrs Franks Valters Šteinmei­ers (Frank-Walter Steinmeier), kas to uzsāka, kad Vācija bija prezidējošā valsts EDSO 2016. gadā. Šis process principā ir daļa no Vācijas «divu līmeņu» (dual-track) diplomātijas pret Krieviju. Viens ceļš ir sankciju konsekventa pagarināšana pret Krieviju, jo «Minskas II» vienošanās netiek ievērota. Savukārt, otrs ceļš ir dialoga veidošana ar Krieviju, lai atkal atgrieztos pie normālām un konstruktīvām attiecībām starp Eiropu un Krieviju, tādējādi nepieļaujot saspīlējumu veidošanos starp abām pusēm, un, iespējams, eventuāli novestu arī pie Ukrainas krīzes noregulēšanas. Viens no saspīlējumiem, kas tiek bieži minēts EDSO ietvaros, ir Baltijas reģions, jo abas puses pauž satraukumu par reģiona militarizāciju. Vācijas iniciatīvai ir pievienojušās citas EDSO dalībvalstis — Francija, Itālija, Austrija, Beļģija, Šveice, Čehija, Spānija, Nīderlande, Norvēģija, Rumānija, Zviedrija, Slovākija, Bulgārija un Portugāle.

Pirmais solis strukturētā dialoga ietvaros bija sākt ar dalībvalstu draudu uztveres apzināšanu un salīdzināšanu. To tālāk turpināja austrieši savā EDSO prezidentūrā 2017. gadā, kas nevainagojās ar kaut kādiem rezultātiem. Katra valsts prezentēja savas nacionālās doktrīnas, principā ­skaidri iezīmējot, ka daļa Austrumeiropas valstu uztver Krieviju kā nacionālo apdraudējumu, savukārt, Krievija norādīja uz NATO aktivitātēm reģionā kā pieaugošu apdraudējumu tās nacionālajai drošībai.

Tāpēc drīz vien sekoja nākamais solis — uzsākt diskusijas par esošo bruņojuma kontroles līgumu pārskatīšanu. Krievija jau sen ir apturējusi savu dalību vairumā no bruņojuma kontroles līgumiem, t.sk. līgumā par konvencionālajiem bruņotajiem spēkiem Eiropā, un iestājas par jaunu regulējumu izveidošanu. Taču pārējās kritiski noskaņotās EDSO Eiropas valstis, arī Baltijas valstis, uzskata, ka šobrīd nepastāv nekāda savstarpējā uzticēšanās, lai varētu atvērt diskusijas par bruņojuma kontroles līgumu pārskatīšanu. Pirms Vācijas parlamenta vēlēšanām 2017. gada septembrī Berlīnē pēc vāciešu iniciatīvas organizētā konference par bruņojuma kontroli principā beidzās ar secinājumu, ka esošie līgumi ir piemēroti un abām pusēm, protams, jo vairāk pašai Krievijai, vajadzētu vienkārši tos ievērot. Tādā gadījumā arī saspīlējums mazinātos.

Papildus EDSO ietvaros jau vairākus gadus aktīvi tiek strādāts pie Vīnes dokumentu modernizēšanas. Kopumā ir divi jautājumi, pie kā EDSO šobrīd darbojas. Pirmais ir «kartēšanas vingrinājums» (mapping exercise), kas paredz, ka katra no pusēm norāda vienības izvietojumu, apmēru, militārās bāzes utt. Lai gan šis attīstības virziens tiek uzskatīts kā vismaz kaut kāds progress, EDSO pārstāvji žēlojas, ka to atbalsta tikai daļa valstu, un lielās ­neuzticēšanās dēļ neviens īsti netic iesniegto faktu un skaitļu patiesīgumam. Otrs jautājums, kas skar tieši Vīnes līguma modernizāciju, ir par militāro aktivitāšu ierobežošanu, jo sevišķi robežu tuvumā. Laikus sniegta informācija par militāro aktivitāšu (galvenokārt runa ir par militārajām mācībām) mērķi un apmēriem var pasargāt no pārpratumiem un pārsteidzīgiem lēmumiem. Starp konkrētiem priekšlikumiem ir: (1) pazemināt slieksni (šobrīd tās ir 9000 militārpersonas), kad ir jāziņo par militārajām aktivitātēm; (2) palielināt novērošanas grupas (šobrīd 3 cilvēki) un pagarināt to uzturēšanās laiku ilgāk nekā vienu dienu; (3) samazināt novērošanas slieksni (šobrīd 13 000 militārpersonu).4 Šādu labojumu apstiprināšana palīdzētu nodrošināt lielāku caurskatāmību, kas attiecīgi novestu pie lielākas uzticēšanās veidošanās. Šobrīd Krievija demonstratīvi nepiedalās šajās diskusijās un negrasās atbalstīt šos labojumus.

Papildus šīm diskusijām EDSO ietvaros arvien vairāk tiek pieminēta nepieciešamība apsvērt speciāla subreģionāla konvencionāla bruņojuma kontroles regulējuma piemērošanu Baltijas valstu reģionam, lai mazinātu reģiona militarizāciju un pieaugošo saspīlējumu. Vēsturiski šādi reģionāli bruņojuma kontroles regulējumi tika piemēroti Dienvidkaukāza reģionā, Balkānos un Gruzijā. Baltijas reģiona gadījumā tas varētu nozīmēt ierobežojumus militāro vienību izvietošanai un citām militārajām aktivitātēm pierobežā. Protams, no pirmā vērtējuma, ņemot vērā militāro asimetriju reģionā, Baltijas valstis hipotētiski pat varētu atbalstīt šādu priekšlikumu, jo tādējādi Krievijai būtu ievērojami jāsamazina sava klātbūtne reģionā. Taču vairāku iemeslu dēļ šī iniciatīva, visticamāk, tā arī nekad nematerializēsies. Pirmkārt, vēsturiski subreģionālie režīmi ir bijuši uzspiesti no mediatoru puses, jo valstīm, uz kurām tie attiecās, nebija lielas ietekmes spējas starptautiskajā politikā. Baltijas valstis ir NATO, ES un EDSO dalībvalstis, līdz ar to tās izmantos visas iespējamās ietekmes sviras, lai pretotos iniciatīvām, kuras ir pretrunā ar viņu nacionālās drošības interesēm. Otrkārt, Baltijas valstis šādu regulējumu noteikti saskatītu kā apdraudējumu savām interesēm. Šobrīd pastāv ļoti zema uzticēšanās starp Baltijas valstīm, no vienas puses, un Krieviju, no otras puses. Nav arī skaidrs, kādu labumu šāds regulējums dotu katrai no pusēm. Līdz ar to trūkst politisko priekšnoteikumu, lai būtu atbalsts šādai iniciatīvai. Treškārt, no militārā viedokļa šāda lokāla reģionāla bruņojuma kontrole ir uzskatāma par novecojušu, jo, piemēram, Krievijas bruņojumā ir tālās darbības augstas precizitātes raķetes, kuras var sasniegt Baltijas valstu stratēģiskos objektus arī no ļoti liela attāluma. Visbeidzot, ceturtkārt, šobrīd nav pamata uzskatīt, ka pati Krievija būtu ieinteresēta atbalstīt šādu priekšlikumu, ņemot vērā tās militāro spēku klātbūtni Kaļiņingradā un tās Rietumu militārajā apgabalā.

Tā kā Krievija ir apturējusi dalību lielākajā daļā no bruņojuma kontroles līgumiem un tā nepiedalās to modernizēšanas procesā, rodas jautājums par citiem iespējamiem saskarsmes punktiem, uz kuru pamata varētu veidoties dialogs. Diemžēl EDSO amatpersonas ir ļoti skeptiskas par papildu iniciatīvu radīšanu un žēlojas, ka EDSO iknedēļas sanāksmes Hofburgā, Vīnē, tiek aizvadītas saspīlētā gaisotnē un bez rezultātiem. Šajā kontekstā parādās EDSO politiski militārā dialoga ierobežojumi, jo Rietumu bloka valstis un Krievija nesaskata šobrīd nekādus diskutējamos saskarsmes punktus, kas būtu par pamatu dialoga veidošanai. Par spīti šai diezgan pesimistiskajai ainai, daudzi eksperti tomēr norāda, ka EDSO galvenā priekšrocība ir tās plašais dalībvalstu spektrs, kurā ietilpst arī Krievija, un situācijā, kad konfliktējošās puses saskatīs kādas kopīgas intereses, EDSO kalpos par piemērotu platformu dialogam.

Saskarsmes punktu meklējumos

Ja reiz EDSO kapacitātē nav virzīt dialogu starp rietumvalstīm un Krieviju pozitīvā virzienā, tad cerība ir uz «sadarbības salu» (islands of cooperation) veidošanos, respektīvi, abpusēji interesējošu problēmjautājumu risināšana. Par vienu no šādiem saskarsmes punktiem tiek uzskatītas jaunās militārās tehnoloģijas un ieroču sistēmas, kuras nav pakļautas it nekādam bruņojuma kontroles režīmam. Bezpilota ieroču sistēmas, ofensīvās kiberspējas, māk­slīgais intelekts un citas jaunās ­militārās ­tehnoloģijas šobrīd atrodas «pelēkajā zonā», jo netiek regulētas. Jaunās paaudzes pretgaisa aizsardzības sistēmas (jo sevišķi Krievijas S-400 sistēma) un stratēģisko ieroču sistēmas agri vai vēlu liks ASV un Krievijai sēsties pie sarunu galda un diskutēt par vienotiem noteikumiem un ierobežojumiem. Līdz ar to jauno militāro tehnoloģiju un ieroču sistēmu attīstība determinēs abu pušu nepieciešamību veidot dialogu un meklēt kopsaucēju.

Kas attiecas uz Baltijas valstu reģionu, vislielākais potenciāls ir divpusējiem sadarbības formātiem, kuri tiktu veidoti ap ļoti praktiskiem militāriem jautājumiem. Par pozitīvu piemēru tiek minēts, piemēram, divpusējais līgums starp Latvijas un Baltkrievijas aizsardzības ministrijām par mazajām inspekcijām. Šādu savstarpējo vizīšu organizēšana palīdz palielināt caurskatāmību un veidot pakāpenisku savstarpējās uzticēšanās radīšanu. Šobrīd gan no Krievijas puses nav novērota interese slēgt šādus divpusējos līgumus ar kādu no Baltijas valstīm.

Līdz ar to var secināt, ka EDSO, kas tiek uzskatīta par vienīgo daudzpusējo platformu, kurā varētu tikt veidots dialogs ar Krieviju, saskaras ar nopietniem politiskiem ierobežojumiem, proti, puses vienkārši nav ieinteresētas veidot dialogu. Ierosinātās iniciatīvas bruņojuma kontroles jomā šobrīd nav devušas nekādus rezultātus, kas ir skaidrojams gan ar politiskā atbalsta trūkumu augstās savstarpējās neuzticēšanās dēļ, gan arī ar faktu, ka esošie līgumi tik tiešām neatbilst mūsdienu militārajām tehnoloģijām. Tāpēc tik svarīgas ir diskusijas par to modernizēšanu. Tajā pašā laikā, piemēram, Vīnes dokuments ietver virkni pasākumu, kas ir vērsti uz lielāku caurskatāmību un savstarpējās uzticēšanās veidošanu. Baltijas valstu nostāja ir tāda, ka vispirms pusēm ir jāievēro caurskatāmības principi, kas veicinātu uzticēšanos, un tikai tad seko diskusijas par bruņojuma kontroli. Tomēr šobrīd Krievijai nav intereses īstenot šādus caurskatāmības pasākumus, kas veicinātu tās pausto nodomu ticamību.

1 Rakstā tiek atspoguļots autores personīgais viedoklis, kurš nav uzskatāms par Aizsardzības ministrijas vai Nacionālo bruņoto spēku oficiālo nostāju.
2 Dunay, Pal. (2005). The OSCE’s Sleeping Beauty: The Politico-Military Dimension Waits for the Magic Kiss. OSCE Yearbook.
3 Pēc ISAF misijas slēgšanas Afganistānā daudzi spriedelēja par NATO nākotnes mērķiem un uzdevumiem.
4 Greminger, Thomas.(06.12.2017). It is Time to Revitalize Political-Military Dialouge in OSCE. European Leadership Network. No: https://www.europeanleadershipnetwork.org/commentary/it-is-time-to-revitalize-political-military-dialogue-in-the-osce/